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Loi relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle

Données clés

Présentation

Titre	Loi no 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes
Référence	Loi no 2015-292 NOR : RDFX1423975L
Pays	France
Langue(s) officielle(s)	Français

Adoption et entrée en vigueur

Rédacteur(s)	Jacques Pélissard
Gouvernement	Manuel Valls (2)
Adoption	16 mars 2015
Promulgation	JORF du 17 mars 2015

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Cet article concerne un dispositif législatif français. Pour un article plus général, voir Commune.

En France, une commune nouvelle est une commune issue de la fusion de plusieurs communes précédentes. Le statut de commune nouvelle a été créé par l'article 21 de la loi n^o 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales^[1].

Ce régime, destiné à favoriser le regroupement de communes, remplace les dispositions relatives aux communes associées issues de la loi Marcellin du 16 juillet 1971^[2] et permet le regroupement soit de communes contiguës, soit d'un EPCI entier qui souhaiterait se transformer en commune nouvelle.

La loi n^o 2015-292 relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes^[3] a été adoptée le 16 mars 2015 afin d'inciter à la création de communes nouvelles en instaurant un pacte financier qui garantit pendant trois ans le niveau des dotations de l’État aux communes fusionnant en 2015 ou 2016.

Objectifs et enjeux |

La France, avec près de 36 800 communes en 2015, regroupe à elle seule un tiers des communes de l’Union européenne^[4]. Cet émiettement se traduit par un nombre élevé de petites communes avec peu de moyens^[5], qui a amené l'État à rechercher des modalités de regroupement des communes.

Les dispositions antérieures permettant de réduire le nombre de communes sont issues de la loi « Marcellin » du 16 juillet 1971 dans laquelle la fusion de communes est décidée par le préfet, à l’initiative des conseils municipaux de communes limitrophes et après une consultation favorable de la population de chaque commune concernée.

Ces fusions pouvaient prendre la forme soit de « fusions simples », où des mairies-annexes étaient créées dans certaines communes supprimées, et la « fusion-association », où les anciennes communes conservaient leur territoire et leur dénomination, sous le statut de communes associées avec maintien d’un maire délégué, création d’une annexe à la mairie permettant l’établissement des actes de l’état civil et création d’une section du centre communal d’action sociale.

Ces dispositions n’ont eu, en France, qu’un succès très limité (1 100 communes supprimées par fusion, de 1971 à 2009) par rapport à la plupart des pays européens qui ont, au cours des années 1970, réduit, de manière souvent significative, le nombre de leurs communes^[6].

Compte tenu de cet échec, et de la réticence à la suppression pure et simple de communes, une meilleure efficacité de l'action locale fut recherchée dans le développement de l’intercommunalité, relancé par la Loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale du 12 juillet 1999, dite « loi Chevènement »^[7].

Cette loi a connu un grand succès, et de très nombreuses communautés de communes ou communautés d'agglomération ont depuis été créées.

Toutefois, le président Sarkozy a annoncé, lors de son discours du 25 septembre 2008 à Toulon, que « le moment est venu de poser la question des échelons de collectivités locales dont le nombre et l’enchevêtrement des compétences est une source d’inefficacité et de dépenses supplémentaires. La compétitivité de notre économie est capitale. Elle ne peut supporter un poids excessif de dépenses publiques »^[8].

Dans ce cadre, le gouvernement a engagé une réforme profonde des collectivités territoriales, destinée à limiter l'imbrication des institutions locales, affirmant vouloir en rendre le fonctionnement plus économique et en améliorer la gouvernance, notamment dans le cadre d'une concurrence européenne, voire mondiale, des métropoles les plus importantes, qui a abouti par l'adoption de la loi n^o 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales^[1].

Celle-ci crée un nouveau régime de regroupement des communes, les « communes nouvelles ».

Toutefois, les commentateurs, ainsi que l'étude d'impact de la loi^[9], sont peu confiants sur la probabilité de voir créer de nombreuses communes nouvelles : « Sauf surprise ou réaménagement ultérieur de la loi, les chances de succès de la nouvelle formule semblent encore plus ténues que celles de l'ancienne procédure de fusion, issue de la loi Marcellin de 1971, qu'elle vise
à remplacer »^[10].

Création et fonctionnement |

Création |

« Une commune nouvelle peut être créée en lieu et place de communes contiguës :
1° Soit à la demande de tous les conseils municipaux ;
2° Soit à la demande des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres d'un même établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, représentant plus des deux tiers de la population totale de celles-ci ;
3° Soit à la demande de l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, en vue de la création d'une commune nouvelle en lieu et place de toutes ses communes membres ;
4° Soit à l'initiative du représentant de l’État dans le département. »

— Début de l'article L. 2113-2 du Code général des collectivités territoriales^[11]

Dans les 3^e et 4^e cas (proposition d'un EPCI de se transformer en commune nouvelle, ou demande préfectorale), la création de la commune nouvelle nécessite l'approbation d'au moins les deux tiers des conseils municipaux représentant au moins les deux tiers de la population de la future commune nouvelle^[12].

De plus, lorsque tous les conseils municipaux ne se prononcent pas favorablement pour la création de la commune nouvelle, un référendum doit être organisé dans l'ensemble des communes concernées pour confirmer le vote de la majorité qualifiée des conseils municipaux^[13]. Le choix du nom de celle-ci^[14] est également voté en conseil municipal dans un délai de six mois. Si une commune nouvelle n’a pas de nom à suggérer, ou s’il y a litige, le préfet est compétent pour le régler.

Les trois maires délégués pour la commune nouvelle des Abrets en Dauphiné (juin 2016).

La loi n^o 2016-1500 tendant à permettre le maintien des communes associées, sous forme de communes déléguées, en cas de création d'une commune nouvelle^[15], adoptée le 8 novembre 2016, permet également aux communes, issues de fusion-associations de la loi Marcellin, de pouvoir maintenir leurs communes associées comme communes déléguées au sein de la commune nouvelle.

Le préfet a, comme pour les anciennes fusions de la Loi Marcellin, un pouvoir d’appréciation et peut ne pas donner suite à la demande, même unanime, de création d’une commune nouvelle dont il est saisi^[16].

En effet une telle création peut influencer la définition d'autres collectivités territoriales (département voire région) et d'autres EPCI à fiscalité propre (dont les sièges peuvent être dans une autre collectivité territoriale de même niveau) et autres syndicats intercommunaux ou syndicats mixtes dont les anciennes communes pouvaient faire partie ; elle peut nécessiter de modifier le découpage des circonscriptions électorales et la représentation de ces communes par leurs élus (notamment les circonscriptions législatives définies par département, les cantons définis par département depuis 2014, et les circonscriptions européennes) ainsi qu'une réorganisation des services déconcentrés de l’État et responsabilités du corps préfectoral.

Pour certaines créations, un accord unanime de plusieurs préfets de départements ou régions concernées peut également être nécessaire^{[réf. nécessaire]}. De même une décision du Conseil d'État peut trancher en cas de litiges entre les collectivités et/ou préfets concernés quand ceux-ci ont émis des oppositions ou si tous les EPCI et syndicats n'ont pas approuvé une telle création ou si la reprise des actifs et passifs des anciennes communes par la commune nouvelle ou la représentation des communes déléguées n'est pas équitable. Dans de tels cas, la publication de l'arrêté préfectoral (ou inter-préfectoral) doit être notifié au Journal officiel de la République française (JORF) et pas seulement inscrit au recueil des actes administratifs (RAA) du département comme pour la majorité des créations de communes nouvelles^{[réf. nécessaire]}.

Par ailleurs, contrairement à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, une commune ne peut se situer à cheval sur deux départements. Afin d'être validée, à la suite des conseils municipaux demandant la constitution d'une commune nouvelle, les conseils départementaux concernés doivent également approuver le projet de fusion entraînant une modification de leurs limites territoriales. Celle-ci ne peut intervenir que par la signature d'un décret du gouvernement autorisant cette modification, après avis du Conseil d'État^[17].

Statut |

La commune nouvelle est une commune dotée des mêmes compétences que les autres communes françaises. Il s'agit d'une collectivité territoriale qui se substitue aux communes fusionnées.

Les communes fusionnées subsistent sous forme de communes déléguées, reprenant le nom et les limites territoriales des anciennes communes mais ne disposant pas de la personnalité morale, selon un fonctionnement inspiré de celui instauré par la Loi PLM, les communes déléguées ayant des compétences proches de celles des arrondissements municipaux^[18]. Toutefois, le conseil municipal de la commune nouvelle peut décider par une délibération de ne pas maintenir les diverses communes déléguées^[19].

Communes déléguées |

Une commune déléguée n'est plus une collectivité territoriale, mais reste une division administrative de la France, avec un périmètre, un maire délégué et une population, mise à jour chaque année par l'Insee (voir par exemple la population 2014, publiée le 1^er janvier 2017^[20]).

Chaque commune déléguée dispose, si elle est créée ou maintenue :

• d'un maire délégué, désigné par le conseil municipal de la commune nouvelle, qui est officier d'état civil et officier de police judiciaire, et peut être chargé de l'exécution des lois et règlements de police dans la commune déléguée. Il peut recevoir du maire de la commune nouvelle diverses délégations^[21] ;


• d'une annexe de la mairie dans laquelle sont établis les actes de l'état civil concernant les habitants de la commune déléguée^[22] ;

et éventuellement, sur décision du conseil municipal de la commune nouvelle, d'un conseil de la commune déléguée, composé du maire délégué et de conseillers communaux, désignés par le conseil municipal de la commune nouvelle parmi ses membres^[23]. Le conseil municipal de la commune nouvelle peut également désigner, parmi les conseillers communaux, un ou plusieurs adjoints au maire délégué^[24].

Lorsqu'il est créé, le conseil de la commune déléguée est compétent notamment sur les questions suivantes^[18] :

• répartit les crédits de fonctionnement qui lui sont délégués par le conseil municipal de la commune nouvelle au sein d'un document budgétaire dénommé État spécial de la commune déléguée, qui est annexé au budget de la commune^[25]. Il vote également les crédits d'investissements^[26] ;


• délibère sur l'implantation et le programme d'aménagement de tous les équipements sociaux destinés aux habitants de la commune déléguée dont la réalisation est subordonnée à la décision du conseil municipal et dont la gestion revient (sauf cas particulier) au conseil de la commune déléguée^[27] ;


• désigne en son sein les représentants de la commune dans les organismes dont le champ d'action est limité à la commune déléguée et dans lesquels la commune doit être représentée en vertu de dispositions applicables à ces organismes^[28] ;


• est saisi pour avis des rapports et projets concernant les affaires dont l'exécution est prévue en tout ou partie dans les limites de l'arrondissement ;


• est consulté par le maire de la commune avant toute délibération du conseil municipal sur le Plan local d'urbanisme^[29] et tous projets d'urbanisme lorsque ce plan ou projet concerne la commune déléguée ;


• est consulté par le conseil municipal sur le montant des subventions que celui-ci se propose d'accorder aux associations ayant leur activité sur la commune déléguée^[30] ;


• peut se voir déléguer par le conseil municipal la gestion d'un équipement du service communal.

Le conseil de la commune déléguée peut adresser au maire de la commune des questions écrites ou demander un débat au conseil municipal, pour toute affaire intéressant son territoire^[31].

Contrairement aux communes associées de la Loi Marcellin, les communes déléguées ne constituent pas un sectionnement électoral, et ne disposent pas d'une section du CCAS de la commune nouvelle^[32].

Communes nouvelles |

Parmi les communes nouvelles créées, les plus peuplées (données 2013) sont :

• 
  Annecy, 121 809 habitants, 6 communes déléguées ;


• 
  Cherbourg-en-Cotentin, 80 978 habitants, 5 communes déléguées ;


• 
  Sèvremoine, 24 970 habitants, 10 communes déléguées ;


• 
  Beaupréau-en-Mauges, 22 485 habitants, 10 communes déléguées ;


• 
  Chemillé-en-Anjou, 21 304 habitants, 13 communes déléguées ;


• 
  Mauges-sur-Loire, 18 250 habitants, 11 communes déléguées ;


• 
  Vire-Normandie, 17 951 habitants, 8 communes déléguées ;


• 
  Montrevault-sur-Èvre, 16 064 habitants, 11 communes déléguées ;


• 
  Orée d'Anjou, 16 025 habitants, 9 communes déléguées ;


• 
  Loire-Authion, 15 471 habitants, 7 communes déléguées ;


• 
  Lamballe, 13 212 habitants, 2 communes déléguées ;


• 
  Moret-Loing-et-Orvanne, 12 372 habitants, 5 communes déléguées ;


• 
  La Hague, 11 886 habitants, 19 communes déléguées ;


• 
  Baugé-en-Anjou, 11 873 habitants, 15 communes déléguées ;


• 
  Mézidon Vallée d'Auge, 9 819 habitants, 14 communes déléguées ;


• 
  Boulazac Isle Manoire, 9 697 habitants, 3 communes déléguées ;


• 
  Port-Jérôme-sur-Seine, 9 556 habitants, 4 communes déléguées ;


• 
  Châteaugiron, 9 182 habitants, 3 communes déléguées ;


• 
  Petit-Caux, 9 181 habitants, 18 communes déléguées ;


• 
  Ombrée d'Anjou, 9 176 habitants, 10 communes déléguées ;


• 
  Capavenir-Vosges, 9 073 habitants, 3 communes déléguées ;


• 
  Fillière, 8 796 habitants, 5 communes déléguées ;


• 
  Souleuvre-en-Bocage, 8 658 habitants, 20 communes déléguées ;


• 
  Essarts-en-Bocage, 8 460 habitants, 4 communes déléguées ;


• 
  Téteghem-Coudekerque-Village, 8 202 habitants, 2 communes déléguées ;


• 
  Val-de-Briey, 8 175 habitants, 3 communes déléguées ;


• 
  Le Malesherbois, 8 114 habitants, 7 communes déléguées.

Celles qui regroupent le plus grand nombre d'anciennes communes sont :

• 
  Livarot-Pays-d'Auge, 22 communes déléguées, 6 552 habitants ;


• 
  Souleuvre-en-Bocage, 20 communes déléguées, 8 658 habitants ;


• 
  La Hague, 19 communes déléguées, 11 886 habitants ;


• 
  Petit-Caux, 18 communes déléguées, 9 181 habitants ;


• 
  Mesnil-en-Ouche, 16 communes déléguées, 4 722 habitants ;


• 
  Baugé-en-Anjou, 15 communes déléguées, 11 873 habitants ;


• 
  Mézidon Vallée d'Auge, 14 communes déléguées, 9 819 habitants ;


• 
  Valdallière, 14 communes déléguées, 6 099 habitants ;


• 
  Vexin-sur-Epte, 14 communes déléguées, 6 082 habitants ;


• 
  Charny-Orée-de-Puisaye, 14 communes déléguées, 5 147 habitants ;


• 
  Chemillé-en-Anjou, 13 communes déléguées, 21 304 habitants ;


• 
  Saint-Pierre-en-Auge, 13 communes déléguées, 7 863 habitants ;


• 
  Carentan les Marais, 11 communes déléguées, 7 887 habitants ;


• 
  Mauges-sur-Loire, 11 communes déléguées, 18 250 habitants ;


• 
  Montrevault-sur-Èvre, 11 communes déléguées, 16 064 habitants ;


• 
  Sèvremoine, 10 communes déléguées, 24 970 habitants ;


• 
  Beaupréau-en-Mauges, 10 communes déléguées, 22 485 habitants ;


• 
  Tourouvre-au-Perche, 10 communes déléguées, 3 298 habitants ;


• 
  La Ferté-en-Ouche, 10 communes déléguées, 3 234 habitants.

Liste des communes nouvelles de 2011 à 2014 |

Dévoluy Saint-Bonnet-en-Champsaur Bleury-Saint-Symphorien Baugé-en-Anjou Chemillé-Melay Clefs-Val d'Anjou Épizon Beaussais-Vitré Voulmentin Saint-Germain-Nuelles Thizy-les-Bourgs Bois-Guillaume-Bihorel Fontenoy-le-Château Localisation des communes nouvelles créées entre 2011 et 2014 (en noir : création annulée).

Avant le 1^er janvier 2015, plusieurs arrêtés de création signés par les préfets ont pris effet, entrainant la création de 13 communes nouvelles regroupant 35 communes :

• 2 communes nouvelles au 1^er janvier 2012, regroupant 4 communes (arrêtés signés en 2011) ;


• 10 communes nouvelles au 1^er janvier 2013, regroupant 29 communes (arrêtés signés en 2012) ;


• 1 commune nouvelle le 28 février 2013, regroupant 2 communes (arrêté signé en 2013).

Sur ces 13 communes, une a vu l'arrêté de création annulé par le tribunal administratif de Rouen pour vice de procédure^[33].

Au 31 décembre 2014, 12 communes nouvelles étaient donc en place, regroupant 33 anciennes communes.

Dans un cas, la fusion a eu pour conséquence la modification de limites administratives de cantons : les communes d'Épizon et de Pautaines-Augeville appartenaient à des cantons différents dont les limites ont été modifiées par un décret du 27 février 2013^[34].

Pour les communes nouvelles créées avant la loi no 2015-292 du 16 mars 2015, l'institution de communes déléguées n'était pas décidée dans l'arrêté de création. Chaque commune disposait d'un délai de six mois à compter de sa création pour se prononcer sur ce point. Ces décisions, qui ne font l'objet d'aucune publication officielle autre que la diffusion des comptes-rendus de conseils municipaux, ne sont souvent pas référencées dans le code officiel géographique, mais sont indiquées ici quand elles ont été trouvées (qu'il s'agisse d'une décision initiale de ne pas instituer les communes déléguées, ou d'une décision ultérieure de les supprimer).

Dans le cas de la commune de Beaussais-Vitré, l'éventuelle décision de ne pas instituer de communes déléguées n'est pas confirmée, mais a probablement été prise. En effet, les communes avaient manifesté leur souhait de réaliser « une fusion et non une association »^[35] et précisaient leur intention que la fusion ne donne « pas lieu à la création d'une mairie annexe ni à la désignation d'un maire délégué »^[36]. Cela semble confirmé lorsque la presse locale rapporte la nomination du nouveau maire et de ses adjoints, sans jamais mentionner un éventuel maire délégué^[37]. Par ailleurs, une thèse de doctorat de 2015 parle de « fusions complètes »^[38] de petites communes des Deux-Sèvres comme Voulmentin et Beaussais-Vitré. La commune nouvelle de Voulmentin ayant choisi de ne pas instituer de communes déléguées, on peut penser que Beaussais-Vitré est dans une situation identique.

Liste des communes nouvelles en 2015 |

Au 1^er janvier 2015, plusieurs arrêtés de création signés par les préfets en 2014 ont pris effet, entrainant la création de 13 communes nouvelles regroupant 37 communes.

D'autres arrêtés préfectoraux de création signés à partir du 1^er janvier 2015, avec une date d'effet au cours de l'année 2015, ont entrainé la constitution de 11 communes nouvelles, regroupant 76 communes.

Le nombre total de communes nouvelles créées en 2015 s'élève donc à 24, regroupant 113 anciennes communes.

Liste des communes nouvelles en 2016 |

Au 1^er janvier 2016, des arrêtés de création de communes nouvelles signés en 2015 ont pris effet, concernant 306 communes nouvelles qui regroupent 1014 anciennes communes.
D'autres arrêtés signés après le 1^er janvier 2016 ont pris ou prendront effet au cours de l'année 2016.

Liste des communes nouvelles en 2017 |

Dès 2016, des arrêtés de création de communes nouvelles sont signés avec pour date d'effet le 1^er janvier 2017.

Liste des communes nouvelles en 2018 |

Dès 2017, des arrêtés de création de communes nouvelles sont signés avec pour date d'effet le 1^er janvier 2018.

Liste des communes nouvelles en 2019 |

Dès 2018, des arrêtés de création de communes nouvelles sont signés avec pour date d'effet le 1^er janvier 2019.

Évolution future |

Des projets de communes nouvelles sont à l'étude depuis 2018, et sont susceptibles d'aboutir à des arrêtés de création qui prendront effet au cours des années 2020.

La tenue d'élections municipales en 2020 empêche cependant la création de communes nouvelles « l’année précédant l’échéance normale de renouvellement des assemblées concernées » conformément à l'article 7 de la loi n°90-1103 du 11 décembre 1990^[58],[59].

Fiscalité |

La commune nouvelle doit procéder à l'unification des impôts locaux et des abattements qu'appliquaient les anciennes communes. Cette procédure d'intégration fiscale doit être menée sur 12 ans au plus^[60]. La commune nouvelle perçoit la somme des dotations d'État dont bénéficiaient les anciennes communes.

Les communes nouvelles ne disposent pas d'autres particularités fiscales par rapport aux autres communes, et, notamment, d'aucune incitation financière spécifique, si ce n'est le maintien de la dotation globale de fonctionnement dont bénéficiait l'EPCI transformé en commune nouvelle^[61].

Toponymie |

En janvier 2016, l'Association des maires de France édite une note à propos de la toponymie des communes nouvelles et de leurs voies de circulation^[62].

Notes et références |

Notes |

Références |

Voir aussi |

Bibliographie |

• Yves Broussolle, « Fusion de communes. Renforcement des pouvoirs du préfet », La Gazette des communes,‎ 14 février 2011, p. 50


• Mathilde Boulet, « Les communes nouvelles, remède à l'émiettement communal ? », Actualité juridique, collectivités territoriales (AJCT),‎ octobre 2011, p. 456-460 (ISSN 2110-6649)


• Vincent Aubelle, « Considérations financières autour de la commune nouvelle », Actualité juridique, collectivités territoriales (AJCT),‎ 2014, p. 198 (ISSN 2110-6649)


• Vincent Aubelle, « La commune nouvelle, repenser l'intercommunalité ou comment revenir au principe de subsidiarité », Actualité juridique, collectivités territoriales (AJCT),‎ 2014, p. 520 (ISSN 2110-6649)


• Philippe Petit, Anne Gardère, Guillaume Dumas et Bérengère Denis, Commune nouvelle : réussir sa fusion, Territorial éditions, coll. « L'essentiel », 2015, 90 p. (ISBN 978-2-8186-0911-8)


• Stéphane Ternoise, Les villages doivent disparaître ! Communes nouvelles 2015 ou fin de la ruralité, Jean-Luc Petit Editions, 2015, 230 p.


• Bérengère Denis et Philippe Petit, « Vers un nouveau régime des communes nouvelles », Les cahiers juridiques de la Gazette,‎ février 2015, p. 12-14


• Simon Rey et Pierre-Stéphane Rey, « Comment créer une commune nouvelle ? », La lettre du cadre territorial,‎ novembre 2015, p. 68


• Mounia Idrissi et Laure Deswarte, « Créer et gouverner une commune nouvelle », La gazette des communes,‎ 27 avril 2015, p. 46-47


• Simon Rey et Pierre-Stéphane Rey, « Une commune nouvelle, ça fonctionne comment ? », La Lettre du cadre territorial,‎ 3 février 2016


• Simon Rey et Jennifer Riffard, « Communes nouvelles : quelles conséquences pour les fonctionnaires territoriaux ? », La Lettre du cadre territorial,‎ 31 mars 2016


• Frédéric Ville (préf. Vanik Berberian, président de l'Association des Maires ruraux de France), Communes nouvelles - Atouts... et dangers (Essai), Nantes, Salientes Editions, coll. « Territoires », 2017, 172 p. (ISBN 978-2-9562784-0-5)

Articles connexes |

• Commune française


• Commune associée


• 
  Commune fusionnée 
  


• Liste de communes fusionnées en France

Liens externes |

• Baugé-en-Anjou le 1^er janvier 2013, à la suite du regroupement de Baugé, Le Vieil Baugé, Montpollin, Pontigné et Saint Martin d'Arcé


• Enora Ollivier, « Les petites communes françaises incitées à fusionner entre elles », www.lemonde.fr, 27 janvier 2015


• Béatrice Houchard, « La commune nouvelle, une révolution discrète », www.lopinion.fr, 4 janvier 2016

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